美國聯邦政府

美國聯邦政府

美國聯邦政府主要包括國會、總統、聯邦法院三大機構,依據三權分立與聯邦制度、二大政治思想而制定將立法、司法、行政三種權力分別獨立,互相制衡,以避免政府濫權。政府的權力有聯邦政府、州政府之分,憲法起草人根據政府必須接近百姓才不致剝奪人民自由的原則,將有關各州自治權保留給州政府,各州政府本身擁有立法、司法、行政諸許可權,聯邦政府的權力系以一州政府無法單獨行使者為限,如課稅、財政、國防、外交、貨幣銀行、出入境管理、對外貿易、國民福利、郵政,以及科學藝術的發展援助等。

簡介

美國聯邦政府是依據三權分立、聯邦制度這兩大政治思想而制定,當初在起草憲法時因恐權力過分集中於個人或某一部門將危害人民的自由,因而將立法、司法,行政三種權力分別獨立、互相制衡,以避免政府濫權。根據憲法,立法機關是參議院與眾議院並設二院制議會,司法機關以聯邦最高法院為首下設11個控訴法院、95個地方法院、及4個特別法庭。行政機關是以由人民直接選舉的總統為最高行政首長,並以副總統輔之,下設若干行政部門。

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美國聯邦政府的建立

(1776年7月4日美國獨立)
1、“1787年憲法”的制定:獨立初期的美國,只是一個邦聯制國家
原則:“分權”與“制衡”:立法權、行政權、司法權之間制約達到平衡;
總統和國會之間、國會本身兩院之間、司法與其他部門之間均構成制約。
行政權總統總統由選民間接選出總統既是國家元首,又是政府首腦,還是軍隊總司令同,在戰時可行使獨裁權。
立法權國會參議院和眾議院組成國會參議員由各州議會選出,每州兩名;眾議員由選民直接選出,人數與該州人口成正比。
司法權聯邦法院大法官由總統任命,終身任職。聯邦法院擁有解釋一切法律及條約的權力。
結構:中央集權與地方分權相結合規定美國是聯邦制國家,聯邦權利高於各州權利
分割中央權利:1.立法權——國會
2.行政權——總統
3.司法權——聯邦法院
2、“1787年憲法”的意義:
1.它是世界上第一步比較完整的資產階級成文憲法(性質),奠定了美國政治制度的基礎,促進了美國資本主義的發展;
2.是美國建立起聯邦制國家;
3.進一步鞏固了獨立戰爭的成果,使美國革命得以完成,維護了美國的統一。
3、“1787年憲法”的局限性:反映人民民眾權益的《權利法案》是幾年後作為修正案補充進憲法的;
它承認黑人奴隸制和黑奴貿易,留下種族歧視和壓迫的烙印;
婦女、印第安人、黑人奴隸的選舉權被剝奪。

白宮

白宮(WhiteHouse)是美國的總統府,坐落在首都華盛頓市中心區的賓夕法尼亞大街1600號,北接拉斐特廣場,南鄰愛麗普斯公園,與高聳的華盛頓紀念碑相望。由愛爾蘭移民建築師赫本(JamesHoban)設計的。1792年10月13日,華盛頓總統親自破土安放基石,到1800年建成,第二屆總統約翰·亞當斯(JohnAdams)首先入內居住。它的原始顏色是灰色,在1814—1817年重建後被漆成了白色,1902年由西奧多·羅斯福(TheodoreRoosevelt)正式命名為“白宮”,又稱它為天字第一號講壇(BullyPulpit)。
1792年始建時是一棟灰色的沙石建築。從1800年起,它是美國總統在任期內辦公並和家人居住的地方。但是在1812年發生的第二次美英戰爭中,英國軍隊入侵華盛頓。1814年8月24日英軍焚毀了這座建築物,只留下了一付空架子。1817年重新修復時為了掩飾火燒過的痕跡,門羅總統下令在灰色沙石上漆上了一層白色的油漆。此後這棟總統官邸邊一直被稱為“白宮”。1902年美國總統西奧多·羅斯福正式把它命名為“白宮”,和“賓夕法尼亞大街1600號”共同成為美國政府代名詞。
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立法

美國憲法的第一章賦予了所有的聯邦法律權利於美國國會,美國國會實行兩院制,由參議院和眾議院組成。在美國憲法的定義下,參議院是由美國各州選派的兩名參議員組成。
眾議院的成員數量是基於各州人口數量的,所以美國憲法亦未對其進行明確的限定。在這種關係下,眾議院現在由435名眾議員組成。參議院和眾議院的成員都是多數制選舉產生的,但路易斯安那州和華盛頓州是一個特例,這兩個州實行兩輪選舉制。
美國憲法並未明確的委任美國國會議員的工作細節。然而,伴隨著國家的成長,確實是需要對未定的法律法規進行更加徹底的審查。例如,第108屆國會(2003-2004)就有19個眾議院委員會和17個參議委員會是固定的,再加上來自參眾兩院的4名聯合參/眾議員負責國會的圖書館印刷,稅務和財政。另外,參眾兩院都可以命名特殊的或選擇其議員去研究特定的問題。因為不斷增加的工作量,這些固定委員會組織了近150個附屬委員會。
國會有責任去監控和影響行政機關的各個方面:國會的監督可以制止浪費和欺詐,保護公民自由和個人權利,保證依法執政,為制定法律而蒐集信息,教育公眾,評估執政業績。
國會的監督包括許多方面:
國會委員的質詢和聽證,向總統提出正式建議和接受總統報告,對總統之任命和對外條約。參議院提出建議和贊成案,依據美國憲法第二十五條修正案如果總統不能作為,或者副總統辦公室空缺時,參眾兩院代理執行舉行立法官員和執行官員的非正式會談,政府委員會中派出國會成員。國會委員和國會的輔助機構包括國會預算辦公室,政府會計責任辦公室等國會下屬機構進行研究工作。
美國國會的輔助機構包括:
國會大廈、美國植物園、美國政府會計責任辦公室、醫療保險支付顧問委員會、美國開放世界領導中心、政府印刷辦公室、斯坦尼斯公眾服務中心、國會圖書館、國會預算辦公室。
美國聯邦政府白宮

機構

聯邦政府獨立行政機構由美國國會通過各法例而成立的獨立行政機構;直接向美國白官問責。每建製法定權利(Organiclaw/statutorygrant)受權某獨立行政機構自立範圍;及若有的,定立聯邦監管條例(administrativelaw)的定義。聯邦監管條例與一般聯邦法律有同等效力。以下為一些聯邦政府獨立行政機構:

中情局

中央情報局(CIA)-職責於公開和秘密地收集和分析海外情報;對海外進行宣傳活動(propaganda);並為總統執行秘密行動。中央情報局向國家情報主管(DirectorofNationalIntelligence)匯報日常工作。
期貨交易管理委員會
期貨交易管理委員會(CFTC,CommodityFuturesTradingCommission)-監管美國境內期貨市場交易。
美國國家環境保護局
美國國家環境保護局(EPA,EnvironmentalProtectionAgency)-與各州、本地政府縮減及控制全部環境污染;EPA規定及執行環境標準,評估污染的負影響力;管理清理有毒廢料地區的基金。
聯邦通訊管理委員會
聯邦通訊管理委員會(FCC,FederalCommunicationsCommission)-職責於任何境內州際和美國對外通訊渠道的監管、發牌、價格管理等。
美國聯邦儲備理事會
美國聯邦儲備理事會(FedBoard)-美國的中央銀行;管理及規範銀行業、通過買入及售出美國國債來執行貨幣政策、維持堅挺的支付系統。
聯邦貿易管理委員
聯邦貿易管理委員會(FTC,FederalTradeCommission)-職責於執行聯邦反壟斷、及消費保護法例;調查非公平貿易事件。

總務署

美國總務署(GSA,GeneralServicesAdministration)-向聯邦政府供應日常物流服務。
美國國家航空航天局
美國國家航空航天局(NASA)-1957年創立,負責太空計畫,進行長期的民用以及軍用航空宇宙研究。

檔案記錄署

國家檔案記錄署(NARA,NationalArchivesandRecordsAdministration)-保存、管理美國歷史文獻遺產。
國家勞工關係委員會
國家勞工關係委員會(NLRB,NationalLaborRelationsBoard)-實施主要聯邦勞工法例(國家勞工關係法/NationalLaborRelationsAct);兼受權預防或賠償非公平營業,保障員工成為和行使組織工會內的權利

科學基金

國家科學基金(NSF,NationalScienceFoundation)-經金錢獎勵方式,支持科學及工程的教育研究;鼓勵大專院校與全球各地工業及政府科研合作。

人事管理處

人事管理處(OPM,OfficeofPersonnelManagement)-聯邦政府的人事機構;兼保持聯邦政府公務員的政冶中立。PeaceCorp-1961年成立,派出訓練的自願人士至海外,未來兩年協助發展中地區的基建。

小型企業總署

小型企業總署(SBA,SmallBusinessAdministration)-1953年成立,協助美國小型及少數種族企業發展及生存。

社會保障總署

社會保障總署(SSA,SocialSecurityAdministration)-管理美國社會保障系統
證券交易監管委員會
證券交易監管委員會(SEC,SecuritiesandExchangeCommission)-保障證券投資者權利;規定上市公司須申報一切營運資料,令有更多透明度;調查和檢控公司任何欺騙行為。

國際發展局

美國國際發展局(USAID,UnitedStatesAgencyforInternationalDevelopment)-管理提供外國經濟和人道援助的美國金錢。
美國國際貿易委員會
美國國際貿易委員會(USITC,UnitedStatesInternationalTradeCommission)-向美國政府部門及國會提供貿易范籌的專門知識;及起訴違犯智慧財產權違例者。

美國郵政

美國郵政(UnitedStatesPostalService)-1971年起承擔全國郵政服務的自治公營機構;經萬國郵政聯盟互通國際郵件。
美國郵政價格委員會
美國郵政價格委員會(PostalRateCommission)-1971年成立,專門提倡郵政價格及2007年將獲受更大監管權力。
美國國家運輸安全委員會
美國國家運輸安全委員會(NTSB,NationalTransportationSecurityBoard)-1967年成立,專責陸、海、空及管線運輸的安全及事故調查。

立法分支

美國聯邦政府國會
美國憲法的第一章賦予了所有的聯邦法律權利於美國國會,美國國會實行兩院制,由參議院和眾議院組成。在美國憲法的定義下,參議院是由美國各州選派的兩名參議員組成,現在由100名成員組成.

眾議院的成員數量是基於各州人口數量的,所以美國憲法亦未對其進行明確的限定。在這種關係下,眾議院現在由435名眾議員組成。參議院和眾議院的成員都是多數制選舉產生的,但路易斯安那州華盛頓州是一個特例,這兩個州實行兩輪選舉制.

美國憲法並未明確的委任美國國會議員的工作細節。然而,伴隨著國

家的成長,確實是需要對未定的法律法規進行更加徹底的審查。例如,第108屆國會(2003-2004)就有19個眾議院委員會和17個參議委員會是固定的,再加上來自參眾兩院的4名聯合參/眾議員負責國會的圖書館,印刷,稅務和財政。另外,參眾兩院都可以命名特殊的或選擇其議員去研究特定的問題。因為不斷增加的工作量,這些固定委員會組織了近150個附屬委員會。

國會有責任去監控和影響行政機關的各個方面:國會的監督可以,制止浪費和欺詐,保護公民自由和個人權利,保證依法執政,為制定法律而蒐集信息,教育公眾,評估執政業績.

國會的監督包括許多方面:

國會大廈國會大廈
國會委員的質詢和聽證
向總統提出正式建議和接受總統報告
對總統之任命和對外條約,參議院提出建議和贊成案
依據美國憲法第二十五條修正案如果總統不能作為,或者副總統辦公室空缺時,參眾兩院代理執行
舉行立法官員和執行官員的非正式會談
政府委員會中派出國會成員

國會委員和國會的輔助機構,包括國會預算辦公室,政府會計責任辦公室等國會下屬機構,進行研究工作.

美國國會的輔助機構包括:

國會大廈
美國植物園
美國政府會計責任辦公室
醫療保險支付顧問委員會
美國開放世界領導中心
政府印刷辦公室
斯坦尼斯公眾服務中心
國會圖書館
國會預算辦公室.

行政

美國總統

美利堅合眾國的國家元首稱為總統(thePresident)。總統同時是美國政府的最高領袖與三軍統帥。

依據美利堅合眾國憲法第二條第一款,總統須年滿35歲,居住美國14年以上,也一定要是“自然出生的美國公民”(通常被解釋為是出生時為合眾國公民)或者是在憲法通過時為美國公民。美國官職中唯正副總統兩職具“出生時為合眾國公民”的任職要件。

美國副總統

美國副總統是總統的第一繼任人選,兼任美國參議院議長

美國總統辦事機構

白宮辦公室
副總統辦公室
經濟建議理事會
環境質量理事會
國家安全理事會
行政管理辦公室
管理和預算辦公室
國家麻醉品控制政策辦公室
科學技術政策辦公室
美國貿易代表辦公室

美國聯邦行政部門

總統和副總統領導的行政分支設有15個部和多個專門機構,它們構成日常所說的“政府部門”。這些部門負責貫徹執行法律,提供各種政府服務。美國聯邦行政部門,是美國聯邦行政機關內最古老成立的主要團體。美國國務院、戰爭部、美國財政部均於1789年內各相差幾星期內成立。

每一位聯邦政府行政部門首長,均是受政治任命的美國內閣部長;從1792年起,聯邦法例規定內閣部長制定為美國總統繼任順序合要求的成員之一。依美國憲法第二條,第二節列明受權美國總統。

美國聯邦政府獨立行政機構

聯邦政府獨立行政機構由美國國會通過各法例而成立的獨立行政機構;直接向美國白官問責。每建制法定權利(Organiclaw/statutorygrant)受權某獨立行政機構自立範圍;及若有的,定立聯邦監管條例(administrativelaw)的定義。聯邦監管條例與一般聯邦法律有同等效力。
以下為一些聯邦政府獨立行政機構:

中央情報局(CIA)-職責於公開和秘密地收集和分析海外情報;對海外進行宣傳活動(propaganda);並為總統執行秘密行動。中央情報局向國家情報主管(DirectorofNationalIntelligence)匯報日常工作。

期貨交易管理委員會(CFTC,CommodityFuturesTradingCommission)-監管美國境內期貨市場交易。

聯邦環境保護局(EPA,EnvironmentalProtectionAgency)-與各州、本地政府縮減及控制全部環境污染;EPA規定及執行環境標準,評估污染的負影響力;管理清理有毒廢料地區的基金。

聯邦通訊管理委員會(FCC,FederalCommunicationsCommission)-職責於任何境內州際和美國對外通訊渠道的監管、發牌、價格管理等。

美國聯邦儲備理事會(FedBoard)-美國的中央銀行;管理及規範銀行業、通過買入及售出美國國債來執行貨幣政策、維持堅挺的支付系統。

聯邦貿易管理委員會(FTC,FederalTradeCommission)-職責於執行聯邦反壟斷、及消費保護法例;調查非公平貿易事件。

美國總務署(GSA,GeneralServicesAdministration)-向聯邦政府供應日常物流服務。

美國國家航空航天局(NASA)-1957年創立,負責太空計畫,進行長期的民用以及軍用航空宇宙研究。

國家檔案記錄署(NARA,NationalArchivesandRecordsAdministration)-保存、管理美國歷史文獻遺產。

國家勞工關係委員會(NLRB,NationalLaborRelationsBoard)-實施主要聯邦勞工法例(國家勞工關係法/NationalLaborRelationsAct);兼受權預防或賠償非公平營業,保障員工成為和行使組織工會內的權利。

美國聯邦政府國務卿徽章
國家科學基金(NSF,NationalScienceFoundation)-經金錢獎勵方式,支持科學及工程的教育研究;鼓勵大專院校與全球各地工業及政府科研合作。

人事管理處(OPM,OfficeofPersonnelManagement)-聯邦政府的人事機構;兼保持聯邦政府公務員的政冶中立。
PeaceCorp-1961年成立,派出訓練的自願人士至海外,未來兩年協助發展中地區的基建。

小型企業總署(SBA,SmallBusinessAdministration)-1953年成立,協助美國小型及少數種族企業發展及生存。

社會保障總署(SSA,SocialSecurityAdministration)-管理美國社會保障系統。

證券交易監管委員會(SEC,SecuritiesandExchangeCommission)-保障證券投資者權利;規定上市公司須申報一切營運資料,令有更多透明度;調查和檢控公司任何欺騙行為。

美國國際發展局(USAID,UnitedStatesAgencyforInternationalDevelopment)-管理提供外國經濟和人道援助的美國金錢。

美國國際貿易委員會(USITC,UnitedStatesInternationalTradeCommission)-向美國政府部門及國會提供貿易范籌的專門知識;及起訴違犯智慧財產權違例者。

美國郵政(UnitedStatesPostalService)-1971年起承擔全國郵政服務的自治公營機構;經萬國郵政聯盟互通國際郵件。

美國郵政價格委員會(PostalRateCommission)-1971年成立,專門提倡郵政價格及2007年將獲受更大監管權力。

美國國家運輸安全委員會(NTSB,NationalTransportationSecurityBoard)-1967年成立,專責陸、海、空及管線運輸的安全及事故調查。

各個部級部門列為:

農業部商務部國防部教育部能源部衛生及公共服務部國土安全部、住房及城市發展部、內政部法務部、勞工部、國務院、運輸部、財政部、退伍軍人事務部

司法分支

司法分支的職責是,對向國會的立法提出異議或要求予以解釋的司法案件作出裁決,以及審理涉及觸犯聯邦法的刑事案。在涉及憲法的訴案中,聯邦法院具有超越州法的抗訴管轄權。聯邦法院還負責審理涉及一個州以上的或關係到一個州以上公民的案件,以及涉外案件。

司法分支由最高法院和下級聯邦法院組成,其中包括抗訴法院(亦稱巡迴法院)、聯邦地區法院,破產法院,以及聯邦索陪法院。聯邦法庭受理來自州法庭的民事和刑事抗訴。聯邦法庭的初審管轄權包括有關專利、商標、聯邦索賠、破產、金融證券、海事法,以及國際訴訟等。
司法分支是獨立於聯邦政府其他兩個分支的三個分支之一。它受到的唯一制約是美國憲法確立的相互制衡。獨立的聯邦司法體制被視為確保法律對所有公民公正與平等的關鍵。美國憲法中有兩項有利於司法獨立的重要規定。
第一、聯邦法官任職終身。即除非受到國會彈劾並被定犯下"叛國、賄賂或其他重罪和輕罪",否則法官不得被免職。
第二、憲法規定,聯邦法官的薪資"在其任職期間不得減少"。換言之,無論總統還是國會都無權減少聯邦法官的工薪收入。這兩條規定有助於使法官免受公眾情緒或政治勢力的影響,辦案獨立。
雖然美國憲法起草人使司法體系避免受到政治和公眾輿論的壓力,但是遴選法官的程式如今變得相當政治化。最高法院大法官、聯邦下級法院法官均由總統提名,並且必須經過參議院批准才能就任。
根據法律規定,最高法院由9名法官組成。聯邦下級法院,包括其司法轄區、法官人數和經費均由國會確定。所有聯邦法官必須經參議院批准才能得到終身任職。但是,總統有權在國會休會期間任命非終身任期的法官。主要負責交保、簽發逮捕或搜查等司法令和一般違規聽證的聯邦地方行政法官則由聯邦地區法院任命,任期為8年。

歷史

試驗階段

試驗階段(1788—1828):不能統治的政府
在十八世紀末,局限於聯邦政府的內部動員形成了最初的兩大敵對黨派:聯邦黨和“傑弗遜共和黨”。這些黨派在國會內建立“決策會議”操縱總統提名與選舉過程,使憲法提供的選舉院制度有名無實。
從1788到1799年,聯邦派在政府中占據上風。該黨派崇尚貴族政治,主張“君子不黨”;華盛頓總統在離任前特地“莊嚴警告”黨派鬥爭的危害。
1800年,傑弗遜領導國會的反聯邦黨勢力,在總統與國會選舉中大獲全勝,自此開始了“傑弗遜時代”。在此後二十年中,“共和黨”贏得四分之三的眾議院席位與總統選舉人,和五分之四的參議院席位。除了最高法院之外,聯邦黨在政府中的勢力自此衰落。聯邦黨的衰落使政黨競爭過早消失,政黨活動因而失去組織目標。“共和黨”的壓倒性勝利反使自己內部分裂,黨派鬥爭轉化為在“共和黨”內的派系鬥爭。因此,傑弗遜時代的政黨活動亦主要局限在政府內部;它們並不具備1832年傑克生在政府外組織的現代化、大眾型政黨的基本特點。
在這個時期,民眾的政治參與極為有限;政黨組織鬆散而力量脆弱。憲法整個忽略了政黨領導的可能性,黨派也不預備組織選民與領導政府的能力。
建國伊始,作為聯邦首都的哥倫比亞特區是一個不起眼的窮山僻壤。新政府規模小,缺經費。來自各州的國會議員幾乎無人願意在此常駐。在開始四十年中,年年有三分之一到三分之二的議員離任去州或地方政府另謀它職,眾議院平均每兩年的更新率高達42%。國會即由這些來自全國各個地區,具有不同的選民基礎,並且大都由互不相識的議員組成。憲法構想他們將在沒有總統或其它外來力量的干預下,獨立地制訂聯邦的法律。他們自己也是這樣認為的;人人都小心謹防來之鐵柏河的另一側對“三權分立”的侵犯。華盛頓時期的財政部長漢密爾頓曾欲專程到國會面諫立法提案,國會卻忌諱開創行政官員直接影響立法機構這個先例,要求他寫下書面意見轉交國會。
總統之所以不能領導國會,主要原因是缺乏制度化的權力。傑弗遜時代的總統沒有個人助理,不能獨立遊說國會。各內閣部門自成一統,直接和國會相應的負責其事務的委員會打交道,儼然獨立王國,不受總統控制。相反,總統取決於內閣和國會進行政治聯絡,獲得立法與行政信息。\注釋{門羅通過國會才知道聯邦預算赤字}總統的主要任務是使各內閣部門和諧一致,對政府目標具備共識,從而獲得統一政策以有效地領導國會。可惜這一目標也是不可實現的。不錯,每個內閣部門相當於行政決策委員會,要比國會委員會更為團結。但部門內部的團結似乎以部門之間的敵視為基礎。既然內閣成員的任命要經過參院批准部門成分的配製便反映了國會的地區利益派別的比例。揚認為至少有四種因素造成了部門之間的分裂:在內閣內部不同機構之間的結盟,在政府外與不同地區利益集團之間的結盟,對不同的國會委員會負責,以及和國會內不同幫派的聯合。這些分裂因素使各個部門如同國會委員會一樣各自為政。總統是唯一可能的統一力量,但傑弗遜時代的總統心有餘而力不足。傑弗遜憑著個人領導能力尚能維持內閣的團結,但這種團結隨著他的離任而消失。各個內閣部門形成自己的社交圈,彼此不相往來。後來甚至個人之間反目為仇,家庭之間斷絕關係,惶論共事合作。
1788—1832年是經典的“三權分立”理論的實驗階段。它證明這一憲法規定的政體本身是不可運轉的;純粹象《聯邦論叢》第十篇所構想的利益集團政治,提供了一個無所作為的弱政府。在這一時期,“憲法原則獲得勝利,卻是以犧牲一個可行的政府為代價”。畢竟,統治人民的要求和代表人民的要求殊為不同;代表各地選民利益的國會不能領導自己來完成立法功能。在沒有政黨或總統的領導下,以國會為中心的政府成為一個不能統治的政府。要組織有效的政黨只有實行大眾民主;要使總統具備領導能力必須從機制上給他提供權力。美國先後嘗試了這兩條途徑;讓我們以下考查它們所得出不同的結果。

民主化階段

民主化階段(1829—1860):大眾政黨的興起1824年,“傑弗遜共和黨”分裂為四個派系,此後傑克生領導的派系成立了第一個現代政黨:民主黨。該黨第一次在政府外組織大眾動員,把大批以前具有選舉權,但未參與政治過程的民眾帶到投票箱,因而首次實現了總統民選,使得民主黨在1829年的總統與國會選舉中獲勝。“傑克生革命”開創了民主黨時代:在此後三十年里,民主黨統治白宮與眾院24年,參院26年。與此同時,聯邦的大多數州迅速取消過去對選民資格的財產限制,使美國成為第一個實行大多數白人男子普選的國家,這比歐洲至少早了30年。當時,美國仍有80%的農業人口。因此,和歐洲大陸的民主不同,美國在工業資本主義和都市化之前首先邁入大眾民主。為了與新興的民主勢力相抗衡,以前的聯邦黨聯合反對派系在1834-40年間組成了輝格黨,從而標誌著現代兩黨系統的成熟。1948年,民主黨成立了全國委員會,美國的政黨結構此後少有變化。

內戰與重建時期

內戰與重建時期(1861—1900):“國會政府”
1854—1860年間南北分裂,兩黨制暫告結束。在此前後,輝格黨、自由土地者和北部反對奴隸制的民主黨人組成了共和黨。內戰的結束標誌著共和黨時代的開始,直到大蕭條的到來才結束了它的霸權。在這段時間內,共和黨作為真正制訂聯邦政策的政黨,一直占據著聯邦政府的各分支。在從內戰到新政之前的六十多年中,共和黨統治白宮55年,眾院50年,參院60年。從1874年開始的重建時期開始,兩黨在南北地區進入獨特的僵持階段:在北部共和黨具有絕對統治地位,在南部民主黨則占據絕對多數。因而根據地域,在地方上形成了“兩個一黨統治”。

淵源

進步黨時代(1901—1932)

(1)國會內部的權力轉移
進入二十世紀,當國會權力在政黨領導下發展到頂峰的時候,也正是它走向衰落的開始。在十九世紀後期,政黨實行黨魁統治,靠施予職位保持政黨的競爭力,導致在黨內和地方政府腐敗橫行。眾院發言人集中了控制立法的權力,憑自己的喜怒實行“單人統治”。參議員由各州議會選舉,因缺乏民主監督而逐漸墮落為金錢政治;參院成為腐敗政府的象徵,被戲稱為“百萬富翁俱樂部”。在這時期興起的進步黨在清除政黨腐敗和國會的“沙皇統治”的同時,也削弱了國會和政黨的領導力量。進步黨聯合部分共和黨人攻擊眾院發言人坎農的統治地位,終於在1910年“摘去了沙皇的皇冠”,解除了發言人的大部分權力,把他的作用限制在協調國會討論等次要方面。控制眾院立法程式的規則委員會不再包括發言人,並由全體議員選舉。同時,兩黨成立專門委員會(CommitteeonCommittees)選舉各委員會的主席和成員。
1911年,眾議院的權力中心從發言人暫時轉移到多數黨的決策會議(Caucus)。由決策會三分之二通過的決議約束所有黨員隨後在眾院的表決,違者將遭到黨紀懲罰。參院早已於1903年採納了類似的“三分之二規則”,因而決策會同時在兩院成為立法主要戰場。但只有政黨在政府內高度團結的時代,這一機構才可能真正具備約束力。因此,在第一次大戰期間,決策會議就因民主黨的內部分裂而衰落。它在眾院僅存在了兩年。
在二十年代,國會進入了“諸侯時代”(EraofBarons)。國會機構發生了專門化。眾院規模太大,必須分化成高度專門化的委員會和分會獨立進行立法工作。參院人數較眾院少,專門化的壓力相對較小,但也逐漸複製了眾院的機構與規則,採納了委員會系統。權力中心從多數黨的決策會議,分散到各個常務委員會主席身上。為了保證委員會事務不受未來的“沙皇”或“國王決策會議”的干涉,各委員會嚴格實行資歷規則(SeniorityRule):即由在國會任期最長的委員擔任握有實權的委員會主席職位。這一自動提升原則在兩院實行了半個世紀之久。主席和委員的任期都類似終生制:除非退休、死亡或未能獲選,他們就一直擔任同樣的委員會職務。在諸委員會中,仍以“規則委員會”最為重要,由於它控制著立法程式,主席幾乎可以窒息任何立法提案。共和黨規則委員會主席坎貝爾(Campbell)一度揚言說:“我即常委…提案就在我的口袋裡呢,並且它將留在那兒”。[42]只有在眾院三分之二多數的議員在“釋放申請”(DischargePetition)上籤名,被規則委員會扣壓的提案才有機會“重見天日”,從而受到眾院的討論與處理。委員會的獨立性和主席權力表明,政黨對近代國會的領導能力已大不如前。
(2)大眾政黨開始衰落
進步黨對美國的政黨體制也進行了意義深遠的改革。在這個時期,聯邦在堅固的民主黨南部和同樣堅固的共和黨北部存在著“兩個一黨制”。地方主義的兩黨體系不是為了提供競爭,而是為了消除競爭。地方政黨組織缺乏中央的統一領導,陳舊的政黨機構不能滿足現代工業社會的要求。另一方面,城市工人階級則尚未成熟,且受種族分裂影響,不能形成團結有效的獨立政黨。政黨競爭的消失引起選民的政治參予驟然下降,以致到本世紀二十年代,美國的選舉參予率只有現代西歐的三分之一到五分之二之間。因此,正是在現代工業化產生社會危機時期,美國的政黨開始衰落。這和進步黨同時從幾個方面削弱政黨發展有密切關係。
(3)總統成為行政總經理
政黨與國會的衰落伴隨著總統權力的興起。儘管進步黨時期的總統尚不具備經濟調控或領導國會的機構權力,他們個人已能對國會施加影響,並獲得了對內閣與行政機構的統一管轄。早在1908年,西奧多·羅斯福總統就開始獨立制訂政策,並向國會提出廣泛而強烈的建議。1912年,塔夫特總統首次向國會正式遞交立法草案,結果遭到普遍反對。但威爾遜總統於次年控制了政黨,加上國會在發言人失去權力後不存在獨立的領導力量,因此兩院普遍接受總統的立法領導。革命性的變化發生於1921年哈丁總統的任期內。在此之前,總統無須向國會提供年度財政政策,因而對整個政府缺乏全盤計畫;各內閣部門直接向國會申請撥款。第一次大戰給聯邦政府帶來了巨額開支和預算赤字。為了提高政府效率,聯邦政府必須合理規劃預算與財政政策。這個任務主要落在了總統身上。1921年通過了“預算和會計法”,它要求總統為各行政部門提供統一的年度計畫;總統成為政策發起者和財政領導人,他必須每年負責制訂政府的財政計畫。同時,國會建立了獨立於行政的總審計辦公室,以主管稽查。
如果把這個時期的國會比作公司的董事會,總統就好比總經理。只是對於三權分立的政府,這個“總經理”通常不能由“董事會”選舉或罷免。“董事會”有責任授權、資助與監督“總經理”的執行活動,並在必要時給“總經理”委代更多的權力。

新政時期(1933——1952)

(1)總統權力的崛起
所有行政機構亦受到總統的統一領導。除了其司法功能之外,獨立行政機構亦被納入總統屬下的行政等級系統。1934年總統成立了全國緊急狀態委員會,所有行政機構的提案都必須經過它的批准。1937年這個功能轉移到預算局(BudgetBureau),由它決定行政部門的提案是否符合總統計畫;如不符合,提案必須作出修改,否則即告取消。1939年的政府重組法成立了總統執行辦公室,下分五個部門,其中包括預算局。總統從原來的總執法官擴充為總行政官。
1945年,羅斯福政府提出了象徵福利社會的第二人權法案。總統建議聯邦政府必須“保障經濟穩定、人人富足,和保障所有人在工業、商店、農場與礦山對有用和有償職業的權利”。1946年通過的“僱傭法”(EmploymentLawof1946)最終修改了這些激進字眼,要求政府連續從事積極經濟干預,以保證“最大程度的就業、生產和購買力”。[51]這項法律為聯邦政府制訂了新的標準:現在聯邦政府負責為公民普遍福祉提供適當條件。政府的作用超越了十九世紀的利益代表功能;它必須為社會提供生產與服務,並分配與傳遞福利。新的政府功能將在總統領導下完成;總統現在不但是行政總長官,而且成為主要的經濟穩定力量。從1921年的預算法到1946年的僱傭法,在七個主要政策領域:預算、經濟、國家安全、人力資源、環境、住房和城市建設,總統成為立法領導者。
1946年僱傭法確立了總統對國會的領導能力,最終標誌著“國會政府”時代的結束。由於總統當時恰好是兩院多數黨的領導人,國會對“立法自殺”不存戒心,因而自願放棄了傳統的立法功能,把大部分政策制訂任務委代給總統與行政機構。國會不再是立法的起源,而更象是總統提案的過濾器;它主要通過、修改或拒絕接受總統提案,並對行政機構進行立法監督。
(2)“國會政府”的衰落
1946年的“立法重組法”從管轄、人事制度與民主程式上改革了委員會組織,把兩院委員會總數從81削減到34個。但在實際上,這項改革增強了現存委員會的規模、權力與獨立性。各委員會增添了助理人員,並使下屬分會數目迅速增至250多個,因而國會的權力結構更為分散。威爾遜教授在十九世紀末就曾指出:“[國會]象一支沒有軍官的軍隊,缺乏共同思維--或即使具備思維,也沒有機制去改變它;它由一二十個委員會率領著,其成分必須保持固定不變,並且為數太多,也太欠缺相互聯繫來與之抗衡”。[53]這種描述同樣適用於二十世紀的國會,只是委員會數目更多,也更加獨立。
事實上,委員會的獨立性和委員會主席手中的權力,經常成為阻礙多數黨實行新政策的手段。尤其是規則委員會主席可拒絕批准提案獲得國會的討論,使立法無疾而終。在新政時期,這種機制曾為共和黨提供便利,聯合南部民主黨的保守勢力提供便利來反對總統政策。例如1938年的工資與工時法案以二比一的多數通過了參院,並得到眾院勞動委員會的讚許,可是規則委員會就是拒絕放行。最後,只是在眾院以218名議員的簽名獲得“釋放申請”之後,它才得到眾院討論,並以314對97票的壓倒優勢獲得通過。1946年的“立法重組法”要求每個委員會定期舉行會議,並在會議上由全體委員會成員決定議程。在該法通過後,情況有所改觀。十年後,兩院中三分之二的委員會結束了主席的“單人統治”。但在另外三分之一的委員會內,主席仍然把持著立法進程,其中包括規則委員會。民主黨的史密斯在該委員會作了12年主席,卻從不定期開會。1958年,他拒絕把“公民權利法案”交付眾院討論,竟在國會開會期間回到自己的弗吉利亞農場,消失得無影無蹤,使得該法案被拖延一年才獲通過。次年,只是在眾院的“釋放申請”簽名僅差10票時,才由史密斯“主動”釋放。由於禁止任何紀律處分,政黨首領對委員會主席無可奈何。在六十年代,即使頗負眾望的參院多數黨領導人詹森和眾院發言人雷伯恩也只有靠耐心說服,唯恐激怒了“諸侯”。
因此,國會的制度化一方面導致在國會內部的權力分散;另一方面,國會實權職位的年齡要求不斷提高。在十九世紀,眾院發言人的平均任期是七年,領導人的平均年齡在30-40歲之間。到二十世紀,發言人的平均任期增長到23年,領導人平均年齡則達到60-70歲。同時,資歷規則鼓勵議員長期連任,造成議員對職位戀戀不捨。從1900年到1957年,在眾院連任五屆以上的議員從總數的9%增加到45%,連任十屆以上的從總數的1%增長到14%。[55]這使得國會人員替換不勤,新血不能及時獲得補充。
資歷規則還阻礙了國會與行政部門在人員上的交流。行政部門和國會具有不同的代表基礎:議員多來自鄉間小鎮,且長期居住本地,因而較少在全國範圍內流動;行政與企業代表則大半來自都市,且通過全國性政治組織的網路晉升,因而幾乎與地方政治隔絕。因此,行政代表了全國性功能利益,國會則代表了地方性特殊利益。由於中途進入國會意味著仕途的重新開始,內閣與行政部門的精英一般不願意成為國會議員。國會在人員交流上的中斷增強了它的地方主義色彩,使它更缺乏處理現代經濟產生的全國問題所需要的經驗。
國會的地方主義體現在議員的首要考慮:注重本地區的選民服務以獲得連任。由於眾議員是由地區選民選出,議員的中心任務是爭取使本地區儘可能多地獲得聯邦福利以取得選民的好感。因此,議員的個人興趣和國會的機構功能發生某種利益衝突。在一定程度上,議員是“通過反對國會來競選國會”:出於合理利益計算,議員首先考慮個人政績,其次才從國會的角度去考慮國家問題。基於這個原因,議員的切身利益使他們對機制改革諱莫如深。議員個人希望委員會有更多的獨立性以增加個人影響,而維持分散的委員會和分會系統就等於維護了自己的個人權力。
在某種程度上,“國會政府”在二十世紀的命運似乎是在劫難逃。聯邦憲法造就的三權分立政府注定是個弱政府,政府分支之間的相互制約使之不能和諧與果斷地處理國內外危機。它有利於社會的既得利益,反對任何迅猛的變革。然而,二十世紀的經濟與社會現實要求一個強大並能及時行動的中央政府。結果,權力從立法機構轉移到執法機構。在二十世紀,“進攻性精靈”已不是國會,而是總統與行政機構。與此同時,國會的中心功能從立法轉移到行政監督;在1950-62年間,國會所作的調查超過了整個十九世紀國會所作調查數量。因此,和世界其他地方一樣,美國的議會也未能保持立法權力,國會的工作中心從制訂法律過渡到通過、修改或控制政府立法,並監督行政行為。為此,杭廷頓指出了國會政府在二十世紀的矛盾:“國會只有拒絕立法才能保持其獨立性,並且只有放棄其獨立性才能立法…如果國會制訂法律,它將從屬於總統;但如果它拒絕立法,它就將疏遠公眾輿論。國會能夠堅持其權力,或者通過法律;但它不能同時實現兩者”。
(3)“第四分支”:獨立行政機構的興起
新政在造就了一個“總統政府”的同時,也造就了一個“行政政府”。立法權的重心不僅從國會轉移到總統身上,而且通過廣泛與抽象的委代法律,轉移到獨立的行政機構之上。從1933到1939年的短短几年內,聯邦政府預算從46億美元增長了近一倍,公民服務隊伍從1933年的57萬增加到92萬。龐大與獨立的行政機構如雨後春筍般建立起來,並在國會、總統與法院之下,成為名副其實的聯邦政府的“第四分支”。這些第四分支雖然從屬並受制於具有憲法地位的立法、執法與司法權力,卻同時集三權於一身。因此,現代化職業官僚機構的興起,構成對傳統的三權分立教義的重要修正。
事實上,早在1813年,聯邦最高法院就承認執法機構可以被委代某些“準立法”和“準司法”功能。1822年,國會建立了第一個獨立行政機構,標誌著美國政府的實踐偏離了洛克關於議會的立法權力不可委代和孟德思鳩的絕對分權理論。1887年的州際貿易法創立了第一個現代形式的獨立機構:州際貿易委員會(ICC)。1913和1915年相繼建立的聯邦儲備委員會和聯邦交通委員會(FTC)也具有類似性質。新政一開始就成立了三個權力廣泛的獨立機構:證券交易委員會(SEC)、聯邦通訊委員會(FCC)和全國勞工關係委員會(NLRB)。到現在為止,聯邦政府共有52個獨立行政機構,其中最重要的是所謂的“七大頭”:州際貿易、證券交易、聯邦交通、聯邦通訊、聯邦能源(FEC)、全國勞工關係和民航委員會(CAB,已被取消)
和內閣不同,這些獨立機構具有人事上的獨立性。雖然內閣也屬於行政機構,但他們在總統的賞悅下行使職權,並在原則上可被隨時解僱。獨立機構的最高階層則是由3-5人形成的執行委員會;它們由總統提名,參院批准,並具有3-5年的固定任期,總統無故不得解僱。執行機構的成員一般由兩黨共同組成:在五名最高官員中,同屬一黨的成員通常不得超過三名。因此,獨立行政機構通常保持政治中立。
在委代法律所規定的範圍內,絕大多數獨立機構都有權制訂行政規章、確定私人或企業法人的行為是否違規、並作為起訴官指控違法行為。例如它們可以在許可權範圍內決定是否頒發營業執照、確定運輸與能源價格、調控私人企業從事經濟活動的行為、禁止不公平競爭或勞工行為。從1887年以後的一個世紀中,聯邦的67個政府單位先後制訂了7,500個調控規章,在數量上大大超過了國會立法。只要處於立法授權的範圍之內,這些行政規章就和立法具有同樣的法律效力,因而對美國公民的生活產生巨大影響。
新政顯著擴充了獨立行政機構的權力範圍。路維在《自由主義的終結》一書指出,在新政以前,委代法律的名目具體而範圍狹隘,內容則限于禁止不當行為。在新政之後,委代法律變得籠統、抽象,致使行政機構具有廣泛的自由裁量權,且多要求行政機關制訂良好的行為規則。最典型的例子莫過於1935年的全國工業恢復法案,授權行政機構確定“公平競爭準則”。在該法案之下,羅斯福政府在其生效的一年半時間內建立了700多個規章,下達了一萬多條行政命令與判決。憲法學權威考爾文(Corwin)教授把它稱為“真正的立法巨物和新政的原始化身。它試圖從燙印衣褲到生產鋼鐵,橫括全美的整個企業結構。法律開段就宣稱‘龐大失業和工業失序’造成全國緊急狀態,並給‘州際與國外貿易’帶來負擔,從而影響了‘公共福利’,並降低了‘美國人民的生活標準’”。行政法學專家施瓦茨教授指出:“所謂的公平競爭準則包含了對有關企業進行全面調控的條款:工資、工時、價格、生產限額、競爭與其他企業活動、廣告、銷售技術--這些和更多方面統統受到控制,並經常到最為瑣碎的細節”。在1935年的巴拿馬煉油公司和謝克特家禽兩案中,這項法案終因委代缺乏合適標準、範圍過寬而被聯邦最高法院宣布違憲。但它們是法院宣布委代違憲的最後兩個案例:在1937年後,聯邦法院對聯邦政府的經濟調控權力最終作出了讓步。此後,國會尚無一個法律因缺乏合適委代標準而被宣布違憲。
當然,行政權力並非不受立法與司法控制。如果公民權利受到行政機構的非法侵犯,公民總是可以抗訴法院,要求它根據法律或規章宣布行政行為無效,並為所受損失獲得補償。國會可以修正立法,從而調整對行政的限制,甚至完全取消立法規定的行政機構。另外,國會的撥款委員會可以拒絕為行政機構提供資金,而總統屬下的管理與預算辦公室可以控制機構的預算。最後,1970年的立法重組法加強了國會委員會對相應行政機構的立法監督。行政機構必須定期報告或召開聽證會,答覆委員的質詢。委員會也可以舉行證實聽證,以保證行政機關及時完成立法規定的任務,並要求它答覆公民提出的抱怨。儘管如此,由於行政事務龐多繁雜,行政機關不可能在所有方面都處於立法和司法的有效控制之下,因而經常被戲稱為“無頭的第四分支”。

戰後時期(1952至今)

(1)政黨的衰落
半個世紀以後,進步黨時期削弱美國政黨的一系列措施終於在統計數據上顯示了效果。路維在《個人總統》中指出,政黨組織的衰落表現在多個方面。首先,澳大利亞選票制度使選民分票輕而易舉。從1942年到1972年,在投票中選擇同一政黨的總統與國會議員的選民比例從62%下降到38%。在1980年這個比例是37%;當年裡根獲選就是因為他獲得了28%的民主黨選民支持,而卡特卻只獲得12%的共和黨選民支持。其次,在國會內部,議員投“黨票”的表決直線下降:本世紀初為50%,新政時期23%,第二次大戰結束時15%,六十年代初為8%,到1970年則只有1%。同時,“雙黨表決”不斷上升:在新政時期是35%,二戰結束時45%,五十年代末為60%,到七十年代初則達到70%。在八十年代,有10%的眾議員更經常地投票贊成反對黨。與以上趨勢相吻合,無黨派的“獨立派”相應崛起:從1952年到1980年,民主黨占選民的比例從47%下降到40%,共和黨從27%下降到23%,而同期獨立派比例則從22%上升到37%,可謂和兩大黨鼎足而立。
與此同時,政黨在地方初選中失去了控制提名總統候選人的能力。政黨的領導能力表現之一,就是在地方初選減少對政黨指定候選人的挑戰,而近年來這類挑戰的頻率不斷上升。就紐約市而言,四十年代只有10-20%的初選發生對候選人的挑戰,五十年代上升為20-30%,而七十年代則達到50-60%。因此,在五十年代初,地方政黨領袖尚能控制候選人的名單,但到七十年代以後,政黨控制在大多數州不再奏效。在全國會議上的第一輪投票中,初選產生的代表團很少偏離黨員選民所直接選舉的候選人。最後,政黨的信譽普遍下降,公眾對政黨和政府缺乏信心。民意測驗表明在六十年代尚有70-75%的選民相信政府將有正確作為,水門事件之後卻只有45%的選民持有這種信仰;到七十年代末,公眾對民主黨政府的信任下降到40%,而對共和黨信任只有35%。進入八十年代後,對兩黨的信任率都低於35%。
缺乏政黨組織的結果是“投票選民消失”:參予選舉的選民比例顯著下降,以及參予率的強烈階級扭曲與年齡差距。如果用實際參予政治選舉的選民占有資格選民總數的比例來衡量政治民主化的程度,那么美國這個世界上第一個民主國家,在今天卻遠不如西歐國家民主。在西歐,選民廣泛積極地參予政治過程。政黨具備有效的集中組織能力,不但動員廣大選民參加投票,而且提供大眾政治教育並負責制訂國家政策。另外,社會民主黨實行自動登記,降低了對政治參予的初始障礙。最後,和地區單一代表制不同,比例代表制消除廢票,增加了選民參予的動機。這些因素都促進了歐洲選民的政治參予。
從五十年代初到七十年代末,美國聯邦和地方政府的選民參予率連續下降。在五十年代與六十年代,總統選舉的參予率保持在70%,而國會在總統選舉年和非總統選舉年的參予率則分別在50%與65%上下。但七十年代參予率陡降,總統選舉的參予率勉強超過50%。1988年,只有半數具有選舉權的公民參加了總統選舉;國會選舉的參予率則更低。各州行政首腦通常只由三分之一到五分之二的選民選出。1976年,紐約市的聯邦政府選舉的參予率達到150年以來的最低點(42%),[70]次年的市長選舉達到自1834年的第一次選舉以來的歷史最低點。因此,如果世界上有些國家的公民缺乏真正的民主選舉權,那么擁有這種權利的美國人卻似乎不太看重它的行使。
在造成低選舉參予率的同時,政黨組織的薄弱也增加參予率的階級扭曲和年齡差距。在美國,下層勞動力的政治參予遠較中產階級為低,而且差距越來越大。從1968年到1976年,中產階級對下層工人的參予率之比從1.42增長到1.65;而同年瑞典的同樣比例僅為1.03。雖然種族問題和經濟密切相關,不同階級之間的差異超過了不同種族之間的差異。1972年,美國具有中學文憑的白人勞工只有41%參加選舉,而具有大學文憑的經理階層則有86%參加選舉,超過下層工人的兩倍。另外,美國的政黨亦未能有效地把眾多青年帶入政治過程,致使年青人參加選舉的比例遠少於中年人。在七十年代初的聯邦選舉中,美國的平均參予率在60%上下,不同年齡組類之間的最大差距高達23個百分點;而同期聯邦德國的參予率超過90%,不同年齡之間最多只差10個百分點。
伯恩納姆指出,政黨組織的衰落是選民參予下降和階級扭曲的共同原因。對於那些缺乏其它信息來源的選民來說,政黨是提供這些選民計算參予功利的重要捷徑。由於獲得政治信息的能力本身存在著巨大的階級差異,政黨宣傳為社會下層提供了必不可少的政治信息。因此,政黨作用的消失不但降低了選民的整體參予,也使原來就篤信命運、不信政治、傾向棄權的下層更少參予。用伯恩納姆的話說:“美國政治不是按照階級鬥爭的術語來組織的…真正的階級鬥爭不在於積極參予競選的民主黨與共和黨的競爭,而是在於兩個不同整體之間的對立:一個是積極參加投票的選民,另一個則是不參加投票的那一半成年人口”。
政黨同時是加強政府與公民聯繫、減少統治與被統治者距離的手段,它提供向政府反映社會需求的渠道,並通過這種反饋過程為政府提供統治合法性。美國從七十年代開始的統治危機,要求社會各個階層--包括中產階級和社會下層--改變政治觀念,並改革政黨結構,使之能把四千萬“消失了的選民”帶回政治過程。只有這樣,“美國的民主”才能真正代表全體選民的利益--而非某些階層的特殊利益。
(2)“個人總統”
在政黨組織衰落的同時,我們看到總統作為一項獨立權力的崛起。自從新政時代,總統開始在競選中脫離政黨控制,並直接和選民取得聯繫。這離不開兩個相關層面的發展:與政黨獨立的大眾媒介和現代化通訊技術,尤其是無線電與電視廣播。在十九世紀,報紙是最重要的大眾宣傳媒介。由於在財政上依賴政黨的贊助,報紙無例外地成為政黨的喉舌,為政黨的政治目的服務。進入二十世紀以後,報紙通過刊登商業廣告而獲得經濟獨立,因而產生了獨立於政黨控制的宣傳媒介。老羅斯福和威爾遜都曾利用報紙雜誌聯絡選民。無線電廣播普及後,小羅斯福則不失時機地利用新的通訊技術和選民獲得直接交流。
現代高技術的發展使政治競爭從以前的勞力密集型轉化為資金密集型。這些高技術手段包括民意測驗、電視大眾媒介、自動控制的電話庫和大批量直接郵遞競選傳單等。尤其是大眾媒介和直接郵遞傳單需要大量經費,使得龐大的競選經費成為競選成功的先決條件。政治依賴金錢;競選開銷不斷上漲。路維與金斯伯格合著的《美國政府》一書列舉了歷年全國所有競選的總開支:1956年的總開支為一億半美元,1968年即達到三億美元,到1976年又將近翻了一倍,而1984年則突破了十億美元大關。高技術政治所要求的龐大開支也對大眾型的政黨政治產生不利影響。以前的勞力密集型政治有利於受到社會下層所支持的政黨,使之通過發動下層的政治參予,有效地利用人力,並以數量優勢來抗衡反對派在經濟與機構資源上的優勢。相反,資金密集型政治更有利於社會中上層所支持的政黨;新技術不但使之能更有效地利用所掌握的財源,而且使具備雄厚資金的候選人得以脫離政黨支持,進行獨立競選。
(3)國會權力的有限復甦
在近年來,國會議員的連任競選達到空前的成功率。在1986和1988兩年,凡是競選連任的眾議員,98%都再次成功獲選。參議員連任的成功率也不下85%。同時“安全選區”的數量上升,國會選舉的競爭性下降。原因是在職議員具有眾多無償獲得的競選資源,包括通過選民服務和已經與選民建立起來的感情,並在競選中充分利用它們為自己創造良好形象。連任議員也能獲得更多來源的競選經費。國會競選的經費來源主要有四個:聯邦政府、私人、政黨和派克斯。1988年的眾院選舉中,政黨資助只占6%,而派克斯的貢獻占了36%。這些資金的流向顯著有利於連任議員。1980年派克斯80%的資助捐給競選連任的議員,10%給挑戰者,另外10%流向在前任議員退位後,那些有意角逐空位的競選者。通過籌資與借款,連任議員每人平均可以募捐18萬美元,花費36萬美元;而挑戰者平均只能獲得4.2萬美元,花費10萬美元。參院亦存在類似情況:競選連任的議員人均集資300萬,而挑戰者只有100萬美元(Wirls,p.21)。連任議員在資金上的優勢不下非連任候選人的3倍,使得前者能夠靠建立“備戰金庫”,無須花費分文即可嚇走挑戰者。這樣,具有良好素質的潛在競選者就消失了;不能積累足夠經費,人們就不敢貿然進入競選戰場。選民面臨著有限選擇:若非連任議員,即是第三流的挑戰者。這也降低了選舉的實際意義,使選民更加缺乏興趣主動前來投票。
(4)“雙重主權”與機構爭鬥
對於三權分立的聯邦政府,政黨衰落的最後結果是政府內部國會與總統的分裂。費耳林納指出,在內戰與重建時期,由於政黨的聯繫,國會議員存在個人動機支持總統當選。每當一黨取代另一黨在總統選舉中獲勝時,國會的黨派成分也相應發生顯著變化,從而使國會多數黨和總統的黨派一致。然而,現代總統和國會缺乏在選舉上的聯繫,總統是否當選和議員切身利益無利害關係。既然進行獨立競選,議員所依靠的既不是政黨,也不是總統,而是地區選民的好感。1984年,里根在總統選舉中大獲全勝,共和黨在國會卻只增加14個席位。當年有44%國會地區的議員和總統處於對立黨派。因此,在戰後時期,兩黨長期各據半壁江山,在聯邦政府內形成以民主黨控制國會、以共和黨控制總統的“雙重主權”,繼而引起曠日持久的“機構爭鬥”。
(5)美國聯邦政府時隔17年再關閉政府雇員停薪休假[2]
紐約時間,2013年10月1日本周一晚間,美國國會兩黨有關政府支出法案的僵持最終沒能在本周二零點之前的最後期限內獲得解決。自10月1日開始,美國聯邦政府開始停擺。涉及美國安全等方面的政府雇員將繼續工作,但薪水將在國會恢復撥款後到位,這部分員工的人數達一百萬,而另有超過八十萬的非例外部門的雇員會開始停薪休假。
從上周日眾議員提出以將歐巴馬醫改法案延後一年並減少稅費作為附加條件的支出法案之後,各方輿論已經傾向於認為政府鐵定關門。歐巴馬政府及其幕僚在之前已經明確表明,不會接受會影響新醫保法的任何支出法案,民主黨認為共和黨應當支持一個相對“乾淨的”、不帶有附加條件的支出法案,與此同時,眾議院共和黨人對於歐巴馬醫改法案的立場未發生動搖。周一晚,眾議院和參議院就要求歐巴馬醫改延遲一年的預算法案進行了“打桌球”式的反覆商議與投票。最後眾議院對於修改過的議案已經不再尋求投票。
美國總統歐巴馬在周一晚上11點的記者會上表示:“針對選舉過後的一個結果進行的爭執,在政府一個分支產生的內部紛爭不應影響到整個政府的運行。”在零點前約半小時,聯邦政府相關部門已經開始準備執行部分政府部門停止運轉的計畫。10月1日0點開始,美國政府關停。
此前,美國共和黨控制的眾院通過將歐巴馬醫改計畫推遲一年的議案,以便“省下錢”為政府提供運營資金;眾院以248對174票通過廢除醫療設備稅,並以231票對192票通過將醫改推遲一年提議。但參院隨後對這一議案進行否決。
當地時間10月1日到來前數分鐘,白宮下令聯邦各機構關閉。這也是美國政府17年來發生的又一次關門停業事件。
上一次美國政府停業發生在1995-96年度的柯林頓政府時期;起因是共和黨反對柯林頓總統提出的全民醫療保險計畫。
分析指出,一旦上述情況再次發生,就意味著美國政府將再次發不出工資、養老金、撫恤金等開支,全美數以萬計的公務員將被迫放無薪假,並且可能永遠無法討回政府拖欠的工資。
(5)10月17日,正式結束了美國聯邦政府持續16天的關門[3]
美國國會眾議院16日晚投票通過議案,給予聯邦政府臨時撥款,同時調高其公共債務上限。美國總統歐巴馬在17日凌晨簽署議案,正式結束了美國聯邦政府持續16天的關門風波。
美國政府已經要求聯邦政府部門雇員從17日返回工作崗位上班。不過,這份議案並未解決根本問題,美國政府在幾個月後將再次面臨“關門”的危險和考驗。
歐巴馬17日凌晨簽署法案
這項由參議院共和、民主兩黨領袖提出的議案16日晚間在參議院通過後,眾議院連夜開會,隨後以285票贊成、144票反對的結果也通過了這項議案。根據這一議案,聯邦政府各部門將獲得預算運營到2014年1月15日,同時把財政部發行國債的許可權延長至2014年2月7日。美國總統歐巴馬在17日凌晨簽署法案,給持續半個多月的美國聯邦政府“關門風波”畫上句號,暫時平息了國際市場對美國可能出現債務違約風險的擔憂。
政府雇員恢復正常工作
白宮行政管理和預算局局長西爾維婭·馬修斯·伯韋爾說,聯邦政府將儘快恢復正常運行。在過去半個多月時間裡被要求無薪休假的聯邦機構雇員將從下一個工作日起恢復正常工作。對於絕大多數聯邦政府雇員來說,17日將是他們在政府“關門風波”結束後的第一個工作日。
“聯邦政府雇員將在17日早上回來上班,”西爾維婭·伯韋爾說,“對政府雇員來說,他們在過去幾周里經歷了很具挑戰性的時刻。我要向那些不斷為美國民眾服務的公務員表示感謝。”國際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜·拉加德對美國兩黨達成協定以避免債務違約表示讚賞。她同時表示,美國政府提高債務上限造成了美國財政政策的不確定性。今後,能夠以一種“可持續的方式”減少這種不確定性是非常關鍵的。
財政問題沒有根本解決
10月17日是美國避免債務違約的“大限”。美國財政部長雅各布·盧此前說,為避免美國債務違約所採取的非常規措施只能維持到10月17日,屆時財政部將僅有約300億美元資金,難以應對聯邦政府的所有開支壓力。對於美國兩黨在債務違約前最後一刻達成妥協方案,在各方的預期之內。不過,美國國會通過的這份議案並沒有從根本上解決美國政府面臨的一系列財政問題,只是將這個棘手的難題推遲到明年年初。如果屆時,美國兩黨議員仍然沒有解決這些財政難題,那么美國政府將再次面臨“關門”的危險。美國眾議院預算委員會主席保羅·瑞安對這項議案投下了反對票,他說:“今天的議案無助於減少我們快速增長的債務。在我看來,這不是什麼突破,我們只是喘了口氣。”

世界各國政治

目前世界上存在兩種政治制度,社會主義和資本主義,在不同的政治制度下,各國採取了不同的政治體制,如聯邦制,君主立憲制等等。知己知彼,百戰不殆。通過對世界各國政治的一窺,可以取其精華,去其糟粕,為建立富強民主文明和諧的社會制度提供參考。

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