就業政策

就業政策

就業政策(employment policy)是指政府和社會群體為了解決現實社會中勞動者就業問題制定和推行的一系列方案及採取的措施。 就業政策是使失業人員和新生勞動力就業的根本手段和政策手段。

基本信息

政策目標

就業政策的直接目標可以概括為兩個方面:一是解決失業人員的再就業問題;二是解決新生勞動力的初次就業問題。

(一)失業人員再就業

所謂失業是指勞動者由於某種原因失去了原有的職業。對於勞動者個人來說,失業的嚴重性在於失去工薪收入,嚴重影響生活依賴的物質來源,導致生活貧困。對於國家和社會來講,失業者將直接成為社會的不安定因素。從一種角度說來,對政府當局不滿、刑事犯罪率增高、家庭矛盾增大、社會人際關係緊張等都可能與失業率過高有關。另外,對於國家來說,失業率過高說明社會經濟發展中出現嚴重問題。由勞動力供給與需求失衡所導致的失業率過高,說明經濟發展中總供給與總需求失衡。因此,勞動者失業問題是政府必須認真對待的客觀現實問題,解決失業問題也就成為政府就業政策的目標之一。

僅從中國的情況來看,失業是自建國時起就一直存在的問題,解決失業問題也是政府一貫的政策目標。自建國以來,中國曾經出現過三次較大的失業高峰,由此也導致政府不斷出台以解決失業問題為目標的政策。

第一次失業高峰出現在建國初期。1949年,僅城市中就已經存在400萬失業人口,農村中破產的農民達到幾千萬。1950午,由於新舊經濟結構的矛盾問題,城市失業人數仍為166萬。針對這種情況,中國政府當時採取了城市勞動者全面就業政策。國家將全部城市失業人員納入就業計畫,提供就業崗位,統一調配勞動力,保障企業的正常運轉,並阻止農村勞動力流入城市。這一就業政策雖然屬於計畫經濟體制下的“統包統配”手段並留下了極大的隱患,但在當時情況下,對於解決城市就業問題起到了有效的作用。通過這一政策的實施,1956年中國政府成功地解決了城市失、業問題。

第二次失業高峰出現在70年代。由於“十年動亂”期間經濟發展的滯後、中學畢業生人數的極度增長以及高等學校癱瘓,使國家無法為中學畢業生和社會失業人員提供足夠的就業崗位。為此,國家制定和強制推行了“知識青年上山下鄉”政策,暫時緩解了城市的失業問題。如果說“知識青年上山下鄉”可以算做中學畢業生的一種就業形式,那么70年代末期上山下鄉的知識青年返回城市後,等於失去了原先在鄉下或邊疆的工作,從而導致了城市嚴重的失業現象。1979年,無法就業的返城“知識青年”達到1500萬,再加上城市新生的勞動力無崗位就業,使得城市僅登記失業率就達到5.9%。以國家計畫為單一手段的全面就業政策無法解決當時嚴峻的失業問題,由此也拉開了經濟體制改革的序幕。1980年國家提出了在國家統籌計畫指導下,勞動部門介紹、自願組織就業、勞動者自謀職業三種方式相結合的就業政策。這種政策的實施不但緩解了城市就業壓力,而且突破了計畫經濟體制下的國家“統包統配”就業政策的格局,轉變了傳統的就業意識,為市場經濟的發展起到重要的作用。

第三次失業高峰出現在90年代末期。隨著計畫經濟體制向市場經濟體制的轉變,國有企業結構調整、“減員增效”使得計畫經濟體制下隱性失業逐步顯現出來。不論是下崗職工的再就業還是新生勞動力的初次就業都面臨著極大的困難。1997年底,下崗職工人數達1200萬人,失業人數為600萬人。1998年6月,國務院下發了《關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》,政府加緊實施就業市場化政策和企業下崗職工再就業的保障政策。這一政策雖然解決了大量的下崗職工再就業問題,並且推動了勞動力市場的發展進程,但是現實中仍然存在嚴重的失業現象。1998年底,城鎮登記失業率仍然保持在3.1%,失業人數達到575萬人,通過服務機構申請再就業的企業下崗職工達到604萬人。

(二)新生勞動力初次就業

新生勞動力指初次面臨就業的各類有關人員,包括由於某種原因未能繼續升學而直接進入求職大軍的青年勞動力、達到勞動年齡的學校畢業生、進人城市初次求職的鄉下農工等。隨著年齡的增長,每一個青年人都會進入勞動年齡。繼續升學深造的青年人最終也總要從學校畢業而求職參加工作。因此,不論是腦力勞動者還是體力勞動者,每一個人都將是社會勞動力的一員。新生勞動力是客觀存在的社會現象。隨著人口的增長,新生勞動力也將逐步增長。因此,人口數量決定著勞動力的數量。

新生勞動力是社會經濟發展的必要保障因素。在勞動力供給達到一定的均衡狀態時,社會上必須要有一定的新生勞動力儲備,以便能夠滿足隨著未來新企業而出現的勞動力新需求,否則將不能從勞動力供給上支持新企業的出現,從而影響整個社會經濟的發展。但是,由於某些原因,新生勞動力也會面臨著就業問題。從現實看,新生勞動力就業困難可以概括為以下幾方面的原因:

第一,巨觀經濟形勢滑坡,有效需求不足,企業人員過剩,就業機會較少,使勞動力供給大於需求;

第二,人口極度膨脹,經濟發展不能適應人口增長的需要,勞動力過剩,不能提供與過剩勞動力等量的就業機會,使勞動力供給大於需求;

第三,新生勞動力素質普遍低下,不能適應企業用人的標準,使勞動力的有效供給大於需求。新生勞動力待業與在崗勞動力失業基本會產生相同的負面效應。如果說失業人員能夠依靠先前工作的儲蓄維持一段時間的最低生活標準,那么新生勞動力在就業之前則是空無分文,更容易引發社會問題。所以,解決新生勞動力的初次就業與解決失業者的再就業是同等重要的問題。解決新生勞動力的初次就業也就構成了政府就業政策的目標之一。

不論是失業人員的再就業還是新生勞動力的初次就業,實現這兩項就業政策目標將具有重要的政治意義。在一般情況下,勞動者個人及家庭成員生活資料的獲得、生活條件的改善都要依賴於就業所得報酬。而社會經濟的發展也必須依賴足夠就業人員的勞動。就業充分、勞動者具有穩定的職業和穩定的生活來源,就必然對社會經濟的發展和社會政治的穩定起到促進作用。

政策實施手段

從歷史與現實來看,各個階段就業政策的有效實施必須依靠各種手段的綜合使用。而不同政策手段的使用,又都與既定社會條件下就業政策的具體目標緊密聯繫。在任何社會條件下,保障充分就業的根本手段則是努力發展經濟。

(一)保障充分就業的根本手段

形成失業和就業艱難的根本原因是社會經濟發展水平較低,社會不能為勞動者提供充分的就業機會。因此,政府保障充分就業的根本手段是促進社會經濟的快速發展。經濟發展增加就業,經濟停滯或倒退減少就業,這是無可爭辯的事實。因此,從根本上解決就業問題,關鍵在於促進社會經濟的發展。

(二)計畫經濟體制下城鎮全面就業的政策手段

第一,在城鎮就業職工中實行低工資政策。

第二,實行城鎮基本生活用品低物價政策。

第三,實行城鎮居民貨幣工資之外享有各項福利的政策。

第四,分割城鄉勞動力市場和產品市場。

通過以上政策手段,一方面保障了城鎮勞動力的全面就業,另一方面也阻止了城鄉勞動力的正常流動,為社會經濟的發展和人力資源的有效配置設定了極大的障礙。

(三)市場機制下競爭就業的政策手段

1.完善相關法律法規,明確政府職能,保障就業。

2.推行積極的財政政策,拉動經濟成長,創造就業機會。

3.通過人才市場或勞動力市場,開展就業服務。

4.建立勞動預備制度,多角度解決就業問題。

政策作用

就業政策作為國家經濟政策的一個重要組成部分,除了直接解決新生勞動力初次就業和下崗失業人員的再就業問題之外,對社會經濟、政治也發揮著強大的調控作用。

1.保障社會穩定

概括說來,就業政策保障社會穩定體現在以下幾方面:

第一,規定穩定的就業規則,通過法律規章的實施保障求職者公平競爭工作崗位;

第二,促進經濟發展,為初次就業和再就業的勞動者創造就業機會,解決勞動者生存發展所需的最基本的物質來源;

第三,為失業者提供基本生活保障;

第四,為求職者提供具體的服務項目,保障勞動者就業。

就業政策的實施使勞動者充分就業;獲得滿意的工薪報酬,安心於工作崗位、努力工作,實際上也就從最基本的方面保障了社會的穩定。

2.促進人力資源的開發與利用

人力資源既是社會資源之一,也是社會財富之一。與自然資源、信息資源比較,人力資源是活的資源,是整合配置其他資源從而創造財富的能動性資源。社會只有通過人力資源的合理配置,才能使其他資源發揮作用。

政府要制定和推行有效的就業政策,在創造就業機會、保障勞動力充分就業的同時,促進入力資源的合理開發與高效率利用。這可以體現在以下方面:

第一,促進勞動力市場進一步完善,使勞動力在市場機制下合理流動,達到高效率配置;

第二,通過市場機制提供產業發展信息、勞動力需求信息,引導就業;

第三,通過有針對性的培訓或再教育等手段,開發勞動力潛能,提高勞動力的綜合素質與技能;

第四,通過考核、行業準人等手段,保障就業人員的質量;

第五,通過有關法律規章的制定和實施,合理使用就業人員以創造更高的價值。

3.調控供求總量平衡

在國民經濟運行過程中,勞動力就業既緊密聯繫著社會供給也緊密聯繫著社會需求。勞動力的充分就業,擴大產品的生產,將增加社會供給量,而就業者本身又是消費者,通過就業獲取的工作報酬中又有相當的比例匯人社會消費需求。失業率過高,勞動力大量閒置,一方面必然降低社會供給,另一方面也會因為勞動者工作報酬的減少而降低社會消費需求。因此,就業問題也是供求總量平衡的重要問題。政府就業政策的有效實施,將對社會供求總量的平衡起到調控作用。

在西方已開發國家,供求總量的失衡經常表現為供給過剩和有效需求不足。在中國,供求總量失衡一般表現為需求過剩,而供給不足。在調控供求平衡的過程中,政府可以根據社會需求信號制定和推行就業政策,引導勞動力向能夠滿足社會需求的產業流動,以加強相關的產業發展,達到238擴大供給的目的。從勞動力本身來說,也存在著供給與需求失衡的問題,並且勞動力供給與需求的平衡,實際上也是社會供求總量平衡的一個不可缺少的組成部分。因此,政府通過就業政策實現充分就業,可以從一個方面促進供求總量的平衡。在經濟成長、新興產業不斷出現的情況下,必然要體現出對勞動力的強大需求。在這種情況下,產業政策引導勞動者就業,可以有效避免因為勞動力供給不足而導致的經濟成長停滯。在經濟蕭條的情況下,勞動力必然導致供給大於需求,出現較高的失業率。在這種情況下,就業政策可以通過勞動預備制度的實施,對勞動力進行整合,促進勞動力素質與技能的提高,為下一輪的經濟成長預備充足的勞動後備力量,以滿足今後到來的勞動力市場需求。不論是經濟成長還是經濟蕭條,就業政策的有效推行首先能使勞動力供給達到相對的平衡,其次,通過勞動力供給的平衡促進社會供給總量的平衡。

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